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法院可认定红头文件合法性并提处理建议

核心提示: 二十多年前,以行政诉讼法施行为背景,电影《秋菊打官司》里那个挺着大肚子“要讨一个说法”的农妇秋菊,成为一个时代的象征。

二十多年前,以行政诉讼法施行为背景,电影《秋菊打官司》里那个挺着大肚子“要讨一个说法”的农妇秋菊,成为一个时代的象征。

二十多年后,首次完成“大修”的行政诉讼法将于5月1日起正式实施,作为和新法相衔接的行政诉讼法司法解释也于今天公布,将与新行政诉讼法同步实施,这意味着“民告官”正式升级进入“2.0时代”。

“新行政诉讼法立足于解决‘立案难、审理难、执行难’等突出问题,增设了许多重大的新制度、新规定。针对新法规定的这些创制性的、迫切需要解决的重大问题,司法解释作出细化规定,这对于充分保障行政相对人诉讼权利和实体权利,有效监督行政机关依法应诉和依法行使职权以及促进行政争议的实质解决都具有重大意义。” 最高人民法院行政庭副庭长李广宇表示。

  立案民告官诉讼法院须接起诉状

长期以来,“立案难”在三大诉讼当中表现最突出的就是行政诉讼,不少“民告官”的司法诉求因“立案难”而最终止步。针对这一难题,新行政诉讼法将立案登记制度作为破解的关键,而今天发布的司法解释也把立案登记制摆在了首要位置。

解释明确要求人民法院对符合起诉条件的案件应当立案,依法保障当事人行使诉讼权利。具体规定:对当事人依法提起的诉讼,一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的,应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的,应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的,应当先予立案。对起诉状内容或者材料欠缺的,应当一次性全面告知。

为了便于当事人寻求救济,加强上级法院对立案工作的监督,解释还明确,当事人对不予立案裁定不服的,可以提起上诉。同时,解释还对虽然已经立案但因确实不符合起诉条件应当裁定驳回起诉的情形作了列举规定。包括超过法定起诉期限且无正当理由,错列被告且拒绝变更,未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议,重复起诉等十种情形。

“所以从这些方面来看,司法解释对于行政诉讼当中的立案登记制作出了更加细化的规定。” 李广宇说,相信随着司法解释的施行,再结合最高人民法院关于立案登记司法解释的施行,会给行政诉讼的立案难问题带来比较明显的解决。

据他透露,从全国各地法院反映过来的情况来看,今年的1—3月份,在新的行政诉讼法还没有实施的时

候,受案数差不多三个月就相当于去年一年。可以说目前新法未施行,效果已初显,对于5月1日之后的情况让人充满期待。

“但是对立案登记制应当做一个全面的解读。”李广宇解释,立案登记制或者说“有案必立、有诉必理”不代表着人民法院对任何一个起诉都要照单全收。对于不符合法定起诉条件的,在立案阶段能够审查清楚的就应当作出不予立案的裁定。

  告官必见官民告官“名副其实”

新行政诉讼法新增了有关行政机关负责人出庭应诉的制度。而司法解释针对这一新制度作了两项规定,一是明确行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。二是行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。

对此,李广宇告诉记者,行政机关负责人出庭应诉是一朵实践之花,这是在实践当中的我国的行政审判法官和行政机关,主要是政府法制部门,他们一起实践探索出来的一个经验。从效果来看还是非常值得肯定的,比如它能够解决告官不见官的问题,很多老百姓说行政诉讼是民告官,可是提起这么多诉讼从来没有见过官能够出现在法庭上,首先就使百姓感觉到有那么一些不平等。

“在实践中我们也听到过一些案例,有的原告到法庭一看县长在被告席上坐着,有的就当场提出撤诉,说县长都亲自来了,我的气也消了,本来我的案子就是为了争一口气,也没有更多别的诉求,这个效果就非常明显。”李广宇认为,另外,行政机关负责人出庭应诉还可以增强行政机关依法应诉的意识,可以提高他们依法行政的观念,而且行政机关负责人出庭还能更直观的了解本机关行政执法的水平,也更加有利于实质性地解决纠纷。

他表示,就行政机关所承担的广泛、繁重的行政管理的职责来看,要求每一个案件都由行政机关负责人亲自出庭,乃至都要由行政机关的正职负责人出庭应诉,现实不可能完全做到,可能也没有这个必要。司法解释为了使得这个制度真正能够落地,就对行政机关的负责人作了一个界定,规定行政机关的负责人包括正职负责人,也包括副职负责人。从实践效果来看,副职负责人往往是具体分管某一个执法领域的工作,他出庭可能实际效果不亚于正职负责人出庭的效果。

“另外,之所以明确可以另行委托1—2名行政诉讼代理人,我们的考虑是这样的。”李广宇说,行政诉讼法规定,当事人委托诉讼代理人限额是1—2名,如果行政机关的副职负责人出庭也把他作为行政机关的诉讼代理人的话,那就只剩下了一个名额,一个名额往往由行政机关的工作人员出庭,这就使得律师没有了出庭的机会。

李广宇表示,十八届四中全会决定明确要求行政机关要普遍建立政府法律顾问制度,国务院对此也有更加具体明确的要求。这是一个非常好的制度,所以司法解释特意作出这个规定,就是为了能够保证律师出庭应诉,能够更好地发挥律师在行政诉讼当中的作用。

  维持或改变复议机关将恒当被告

司法解释第七条明确规定复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

对此,解释还明确了以下几个问题:一是以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。二是人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。三是原行政行为被撤销、确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。四是对追加被告、举证责任、判决方式等也作出相应规定。

“修改前的行政诉讼法规定,复议机关维持原行政行为的作出原行政行为的机关是被告,复议机关改变原行政行为的复议机关是被告,这个规定跟世界各国通行的做法是类似的。但是在中国,这个制度带来了一些负面的效果。”李广宇透露,复议机关怕当被告,就倾向于尽量作出维持的决定,即使一些违法的行政行为也很少去作出改变,所以使得行政复议的功能大打折扣。

他介绍,在修改行政诉讼法的时候,社会各界都呼吁要对复议机关的功能发挥作出完善,出台了一个新的制度,就是无论复议机关维持原行政行为还是改变原行政行为,复议机关都不能逃脱当被告,尽管这个制度跟各国的通行做法有些不太一致,但是这是针对中国特殊的现实情况,一个富有中国特色的制度设计,相信能够发挥最初设计这个制度的初衷。

“但是这个新制度在诉讼方面会带来一些困惑。”李广宇解释说,因为法院所要审理的对象原来只有一个,现在出现了双被告、双行为,到底应当审哪个,还是平均的分配,两个都要审,以及相应的判决如何判等等,可能都需要司法解释作出更进一步的设计。

他表示,现在的设计倾向于主要以审原行政行为的合法性为主,同时对复议决定的程序的合法性作出审查,因为在实体内容上去独立对复议决定再做审查没有必要,因为它和原行政行为是一致的,它的处理结论也是一致的,所以完全可以当成一个整体来作出合法性的审查。

具体在举证责任方面、分配,也是这两个机关共同承担举证责任,也可以他们商量之后由一个机关具体承担提供证据的责任。另外,对于复议程序的合法性的举证,应当由复议机关独立的承担,因为原行政行为机关没有涉足复议决定的作出,由他一起来承担就是不公平的。至于赔偿责任问题上,基本上也是坚持了原处分主义和复议程序的独立性相结合作出分配。

  对规章以下的红头文件才可起诉

解释规定,公民法人或者其他组织请求人民法院—并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。

规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

对于以上规定,这是否意味着对于“红头文件”现在可以提起行政诉讼了?

李广宇介绍,明确规定“请求一并审查规范性文件”属于行政诉讼法的“有具体的诉讼请求”,这是一个非常大的进步。所谓规范性文件也就是俗称的“红头文件”,这次立法机关在修改行政诉讼法时顺应了社会各界的呼声,规定了在对具体行政行为提出诉讼的同时,对规范性文件可以一并请求审查。但是对规范性文件的审查也要有一个全面正确的解读,首先,这不代表着就可以对抽象行政行为一律直接提起诉讼。另外,根据行政诉讼法的规定,“请求一并审查的规范性文件”是限于规章以下,不包括规章,因为规章以及规章以上的行政法规都是受《立法法》调整的,属于广义概念上的法律,是一个立法性的行为,而不是具体的行政行为。

另外,他对规范性文件如何审查进行了解释。他说,按照行政诉讼法和司法解释的规定,法院首先要审查规范性文件的合法性。如果经过审查认为不合法,不把它作为认定被诉行政行为合法的依据。司法解释更进一步规定,法院可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性,也就是直接认定它合法还是不合法;同时还可以向制定机关提出处理建议,并且可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。“这个处理又比以前往前走了一步,不是说不适用就可以了,还要建议制定机关对认定不合法的规范性文件在一定时间内作出修改、废止等处理。”

针对为什么法院不能直接对不合法的规范性文件进行撤销、确认它无效?李广宇介绍,这是因为对于规范性文件的“立改废”要由有权机关依照法定的程序作出处理,法院能够向有关机关提出处理建议,“这体现了权力分工原则”。

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责任编辑:孙文龙